手掌纹路图解最高《关于贯彻〈中华人民国长江保〉的实施意见》（法发〔2021〕8号，以下简称《实施意见》）经最高党组审议通过，已于2021年2月24日印发实施。为便于实践中准确理解和适用，现对《实施意见》的制定背景、基本原则和主要内容说明如下。 党的以来，以习同志为核心的高度重视长江生态，提出加强长江、黄河等大江大河生态和系理等重大决策部署。2016年1月、2018年4月和2020年11月，习总先后3次主持召开推动长江经济带发展座谈会，强调“生态优先、绿色发展”“共抓大、不搞大开发”，并专门指出要抓紧制定一部长江保，让长江生态有法可依。2020年12月26日，全国常委会第二十四次会议审议通过长江保，并于2021年3月1日正式实施。1月22日，全国常委会委员长栗战书主持召开长江保实施座谈会，强调要深入践行习思想，增强执行和实施法律的责任感感，全面准确理解长江保主要内容和重要制度，抓好学习宣传贯彻工作，用力量守护好长江母亲河。 近年来，最高以习新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习生态文明思想，认真学习贯彻习总关于长江的重要，充分发挥审判职能作用，创新工作举措，切实加强长江生态司法。最高是推动长江经济带发展领导小组单位之一，全程参与了长江保的起草工作。指导各级理解好、实施好长江保，既是深入贯彻习生态文明思想、习思想的重要方式，也是最高的重大责任。1月25日，最高资源审判庭启动《实施意见》起草工作，经深入调研，起草了征求意见稿，先后向最高7个相关部门、长江流域19家高级征求意见。在广泛吸收意见、反复研究论证的基础上，形成审议稿。2月23日，最高党组审议通过《实施意见》，并于2月24日正式印发。2月25日，最高举行新闻发布会，发布《实施意见》和相关典型案例。 为确保《实施意见》内容科学合理，符合立法，适应长江需要，更好地指导审判实践，在起草过程中，我们着重把握以下原则： 一是正确方向，全面贯彻落实长江保立法旨。长江保是习总亲自确立的重大立法任务，不仅关系长江流域生态和修复，还关系党和国家工作大局、中华民族伟大复兴战略全局。长江保的出台，是将习总关于长江重要和重大决策部署为国家意志和全社会行为准则，为长江永葆生机活力、中华民族永续发展提供保障。《实施意见》将习生态文明思想、习思想作为指导思想和根本遵循，切实贯彻绿水青山就是金山银山的，准确把握生态和经济发展的关系，把和修复长江生态摆在压倒性，强化山水林田湖草一体化和修复的系理观，立足审判职能，长江流域生态，推动长江流域绿色发展。《实施意见》紧紧围绕“加强长江流域生态和修复”的立法主旨开展意见制定工作，全面准确反映长江保的立法。如《实施意见》针对水污染防治、生态修复、绿色发展等重要方面都作出了专门。 二是创新体例设计，充分体现首部全流域专门法律的特色。为深化对长江重要性的认识，准确理解我国第一部流域专门法律的重大历史意义，《实施意见》将贯彻实施的重大意义放在首要，增强服务保障长江流域生态和绿色发展的责任感和感。同时，长江保作为在全流域适用的法律，创新了众多流域生态治理的重大制度。如建立长江流域协调机制，统筹协调长江生态。为准确体现长江保的流域治理、系统等特征，《实施意见》总结提炼了长江司法基本司法，深刻把握推进长江流域生态和绿色发展的重要内涵。此外，最高已于2021年1月4日出台《资源案件类型与统计规范》，确定了污染防治、生态、资源开发利用、气候变化应对、治理与服务资源案件5种类型。《实施意见》第三部分在体例结构上按照5类资源案件予以编排，进一步加强资源案件类型化，深化长江司法案件专门化研究，适应长江生态需要。 三是问题导向，不断提升长江流域司法水平。长江保对于生态行为了十分严格的法律责任，栗战书委员长在长江保实施座谈会上也要求司法机关在实施长江保过程中，要对各类违法犯为重处。为此，《实施意见》将“依法、全面担责”作为长江司法重要，要求对非法排污、非法采砂等污染、生态行为予以，充分运用最严格制度最严密长江流域生态。《实施意见》要求对长江流域含磷工业污水超标排放、过度捕捞水生生物造成长江生物资源衰退、非法采砂影响长江河道自然生态和航行安全等长江流域生态亟待解决的问题，加强司理，提升长江流域生态质量。针对司法制度供给和队伍能力与流域治理之间不相适应的问题，《实施意见》提出要探索生态补偿制度运用、细化公益诉讼规则，加强司法制度创新；深化审判组织体系建设，完善集中管辖、司法协作等机制，健全司法服务保障。 《实施意见》全文共16条，从重大意义、司法、司法服务保障措施、司法体制机制建设4个方面贯彻落实长江保。 《实施意见》第1至3条，从落实习总重要要求、推进长江流域绿色发展、全面履行职责等方面，深刻指出贯彻实施长江保的意义，增强法律实施重要性的认识。 习总在2018年召开的深入推动长江经济带发展座谈会上就曾深刻指出，洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，接近30%的重要湖库处于富营养化状态，长江生物完整性指数到了最差的无鱼等级。长江流域生态功能退化严重，长江已经到了刻不容缓的地步。基于此，《实施意见》在篇幅有限的情况下，将长江司法重要意义加以阐述，目的就是进一步增强各级对于长江的意识，充分认识长江的必要性、紧迫性，找准长江司法的结合点、切入点，更加积极主动地服务大江大河生态治理的工作大局。《实施意见》要求，长江流域各级在长江保实施过程中，要切实提高站位，深入贯彻落实习总关于长江生态和高质量发展的系列重要，将实施好长江保作为增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个”的具体实践，把和修复生态摆在压倒性，充分发挥审判职能作用，妥善审理各类资源案件，长江流域生态系统、生物多样性，筑牢国家生态安全屏障。 习总在2020年召开的全面推动长江经济带发展座谈会上，对推动长江经济带高质量发展作出明确部署。长江保既是生态的保，也是绿色发展的促进法。法律采用专章形式，对长江流域调整产业结构、优化产业布局的绿色发展作出。《实施意见》注重在发展中、在中发展，不仅突出强调长江流域生态和修复，对于促进长江经济带产业结构绿色、提升流域人居质量、保障长江黄金水道功能等均作出重要，服务长江流域生态和高质量发展。 《实施意见》认真贯彻习生态文明思想，落实栗战书委员长在长江保实施座谈会上关于“重处”的重要，充分吸收长江保中关于开展长江和推进经济社会发展的基本原则，并结合长江流域司法需求，在第4至6条提出了长江司法三大。 长江保第：“长江流域经济社会发展，应当生态优先、绿色发展，共抓大、不搞大开发”。习总在2016年主持召开的推动长江经济带发展座谈会上，首次对长江作出“生态优先、绿色发展”“共抓大、不搞大开发”的重要。从内涵来看，与“绿水青山就是金山银山”的发展一脉相承，都是对生态和经济社会发展这一辩证关系的阐述。长江流域是我国经济发展的重心，也是我国污染、生态现象较为严重突出的区域。强化长江流域生态优先、绿色发展，把生态和修复摆在压倒性，既是长江生态治理的现实需要，也是完整准确全面贯彻新发展、推动高质量发展的重要实践。在实施长江保时，既要树立生态优先，加大对污染、生态违法犯为惩治力度，切实扭转重经济发展轻的局面，又要发挥司法智慧，合理利用容量，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一。 习总在全面推动长江经济带发展座谈会上强调，要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系理，构建综合治理新体系。长江保第将系统观念作为重要原则，“长江应当统筹协调、科学规划、创新驱动、系理”。要从整体性、协同性和系统性3个方面深化对长江司法的理解。 一是长江的整体性。长江保第四条，建立国家层面的长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江工作，审江重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江重要工作的落实情况。要“一盘棋”思想，在国家长江流域协调机制统一指导、统筹协调下开展长江司法工作，保障长江重大政策、重大规划依法有效落实。二是长江的协同性。推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理，根据长江流域自然地理状况和生态需要，既努力构建集中管辖、司法协作等工作机制，又注重推动生态联防联治，积极融委领导、主导、企业主体、社会组织和共同参与的现代治理体系。三是长江的系统性。统筹山水林田湖草系理，整体考虑水、大气、土壤、野生动植物等要素以及岸线、森林、草原、湿地、重点湖区库区等生态系统的，推动全流域系统性。 栗战书委员长在长江保实施座谈会上强调要“严格执法监督问责，切实增强法律的刚性和权威性”。长江保突出生态“严”的要求，在多处明确了性条款，如第二十二条，在长江流域重点生态功能区布局对生态系统有严重影响的产业；第二十七条船舶在划定的航行区域内航行；第二十八条在长江流域采砂区和采砂期从事采砂活动。此外，长江保在法律责任章节了比现行法律法规更严格的行政处罚责任，强化对长江生态行为的严厉惩治。基于此，《实施意见》特别将“从严适用”作为长江保实施的基本，把“严”的基调贯彻到长江保实施的全过程、各方面，要求长江流域各级加大对生态违法犯为惩治力度，强化责任承担。此外，在审理长江相关案件中，要依法准确适用相关法律，加大生态违法行为的刑事、民事、行政责任追究力度，让违法者承担更大更重的法律责任，全面人民群众权益，国家利益和社会公共利益。 此外，应当注意以下长江保适用的基本问题：一是准确把握地域适用范围。根据长江保第二条第二款的，该法适用地域范围不仅包括长江干流主河段涉及的青海省、四川省、自治区、云南省、、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、上海市11个省级行政区域，还包括、陕西省、河南省、贵州省、广西壮族自治区、广东省、浙江省、福建省8省区内长江支流和湖泊流经的县级行政区域。二是长江保与现行法律体系的衔接。首先，长江保是以为依据制定的法律，法律适用必须遵循的，不得与相。其次，要处理好专门法和一般法的关系,长江保对长江流域生态有明确的，应当优先适用长江保；未有或者不明确、不具体的，可以适用保、水污染防治法、排污许可管理条例等法律、行规以及相关司释的。 《实施意见》第7至12条，涉及流域水污染治理和生态修复、自然资源合理利用、流域绿色发展等内容，充分体现依法推进长江司法的特点和要求。 长江保第十七条，“国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的长江流域规划体系”。对于流域规划体系依法准确实施具有司法保障职责。《实施意见》第10条，在审理涉及气候变化的建设项目和规划影响评价等案件中，保障长江流域规划体系对生态和绿色发展的引领、指导和约束作用有效发挥。值得注意的是，尽管本项内容在气候变化应对类案件审理条目中，但司法实践中，保障长江流域规划体系的作用发挥不应局限于气候变化应对类案件。如涉及国家发展规划、空间规划以及国土空间实途管制、取用水总量控制、重点污染物排放总量控制、建设用地总量控制、生态分区管控方案和生态准入清单、河湖岸线特殊管制、禁航或航行区域划定、自然地设立等专项规划、区域规划，也属于保障长江流域规划体系作用的范围。 水污染治理是长江流域污染防治的重点。长江保第三章第三十四至三十七条、第四章从饮用水水源地和地下水、水污染物排放标准、含磷污染物总量控制、农业面源污染、固体废物污染、船舶运输污染以及剧毒化学品航道禁运等方面对水污染防治进行了。《实施意见》第7条对长江保的上述予以回应，要求针对超标排放含磷等工业污水、跨界水污染等地表水污染，以及因农业面源、固体废物非法处置等造成地下水污染以及货物运输船舶污染、在禁运河段运输剧毒或化学品等行为，加大司法惩治力度。 一方面，对于行政机关作出的合理的流域水质量标准、水污染物排放标准、总磷污染控制方案，应当依法予以支持；同时，支持、监督行政机关开展的水污染防治、监管等行政执法措施。另一方面，加大污染者法律责任追究力度。《实施意见》第7条对运用最严格的水污染损害赔偿和生态补偿、修复标准作出了,可以通过强化严格的损害赔偿标准、生态补偿或者生态修复标准，加大对污染者民事追责力度。此外，长江保不仅对污染企业和个人了承担行政处罚的行政责任，在第九十、第九十四条也了承担侵权损害赔偿的民事责任，以及构成犯罪的刑事责任。可以统筹适事、行政、民事等多种法律责任，对于因同一资源侵权行为引发的刑事、行政和民事案件，既要严肃追究刑事、行政责任，也要依法追究民事责任，通过三大审判有机衔接，提升资源司法力度。如在被告人承担刑事处罚的同时，还可以判处其承担生态修复、损害赔偿等民事责任，强化对污染者责任追究，使受污染水体得到有效治理。 长江保第五章专门了长江生态修复。《实施意见》第8条、第9条、第11条对长江水生态、陆地生态以及长江河道等生态和修复作出了，系统加强长江流域山水林田湖草的一体化和修复。 一是强化长江水生态功能恢复。长江10年禁渔是以习同志为核心的着眼全局和长远作出的重大决策部署，是扭转长江生态功能恶化和水生生物资源衰退趋势的重要突破口。长江保对此作出了明确，《实施意见》也强调要严厉打击长江非法捕捞水产品犯罪。长江流域各级要认线年禁渔的重要性，依法准确适用相关法律，按照最高、最高人民检察院、、农业农村部联合出台的《依法惩治长江流域非法捕捞等违法犯罪的意见》要求，严厉惩处在水生生物区内从事生产性捕捞、在国家期限内在重点水域从事生产性捕捞以及实施电鱼、毒鱼、炸鱼等渔业资源和生态等违法犯为，促进恢复和改善长江流域生态系统功能。 二是推动自然生态系统。《实施意见》第8条指出，加强对珍贵、濒危野生动植物栖息地、集中分布区生态系统，流域生态功能和生物多样性。要积极支持配合长江流域自然地体系建设，加强对国家公园、自然区、自然公园等自然地生态的司法。对流域珍贵、濒危水生野生动植物实行严格的司法，严厉打击危害珍贵、濒危野生动植物犯为；支持、监督行政机关对长江流域天然林、基本草原、湿地实施的和管理行政措施，自然地生态功能和生物多样性。 三是助力重大生态修复工程的实施。《实施意见》第11条对此也作出了明确。要妥善审理因长江防护林体系建设、水土流失及土地石漠化治理、河湖湿地生态修复等引发的各类案件，在保障行政机关主导开展重大生态修复工程的基础上，充分发挥司法的有益经验，通过司法实践中普遍采取的补种复绿、增殖放流、护林护鸟、劳务代偿等生态修复方式，积极参与重大生态修复工程，贡献司量。此外，根据审理案件中生态受损情况，按照长江流域生态修复规划，加大对流域河湖水系连通修复和河湖岸线修复，强化对太湖、鄱阳湖等重点湖泊，三峡库区、丹江口库区等重点库区消落区，流域森林、草原、湿地，极度濒危野生动植物栖息地、天然集中分布区，水生生物产卵场、洄游通道重要栖息地等生态系统以及水土流失重点预防区、治理区，历史遗留矿山等区域的修复，促进长江流域生态整体恢复。 四是探索生态补偿制度的司法适用。生态补偿是对生态者因履行生态责任所增加的支出和付出的成本予以补偿的激励性制度安排，是引导生态受益者履行补偿义务，激励生态的重要方式。党的十九届五中全会提出要完善市场化、多元化生态补偿。目前，部分地方已经开始生态补偿制度的探索，国家也正在制定关于生态补偿相关法规。长江保第七十六条明确了建立长江流域生态补偿制度。要加快跟进生态补偿制度司法适用的研究，依法保障国家对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域的补偿措施；依法支持长江流域上下游、左右岸、干支流地方之间开展横向生态补偿；鼓励社会资金建立市场化运作的长江流域生态补偿基金、相关主体之间采取自愿协商等方式开展生态补偿。对于可能出现的涉及生态补偿相关行政纠纷、合同纠纷等，根据相关补偿标准依法准确审理，确保生态者因生态享有的权益。 长江保第三章对长江流域水资源、森林资源、动植物资源的作出了，同时在其他章节对矿产资源利用作出了规范。总体来看，长江保对于长江流域自然资源采取的是为主、合理利用的立法，以生态不受作为长江流域自然资源开发利用的前提。《实施意见》第8条、第9条对自然资源合理利用进行了。 一是严厉打击长江非法采砂。长江保第二十八条了长江流域采砂许可制度，并对采砂的区域和期间作出了。《实施意见》第8条要求对长江流域河道非法采砂行为进行严厉打击。要按照长江流域有关采砂规划、有关部门以及生态需要，妥善审理涉及长江采砂的行政许可案件，依法支持行政机关打击长江流域非法采砂行为。依据有关流域管理机构或县级以上依法划定的采砂区和采砂期，按照《关于办理非法采矿、性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》等相关，严厉惩治非法采砂相关刑事犯罪，保障长江水域生态系统和航运安全。 二是妥善审理其他资源利用案件。注重水资源合理分配。按关部门确定的跨省河流水量分配方案、年度水量分配方案以及调度计划，依法妥善审理涉及水资源使用权纠纷、流域生态用水分配纠纷，确保流域用水安全和生态安全。妥善审理流域内河流、湖泊、矿产、渔业等自然资源开发利用相关的资源权属争议和合同纠纷案件，将生态和自然资源合理利用作为裁判的重要因素予以综合考量，结合主体功能区制度分类施策，处理好与发展经济的关系。 推动长江流域绿色发展是长江保的重要内容。该法第六章对于流域绿色发展作出了众多支持性、保障性以及必要约束性的措施。相应的，《实施意见》第10条、第11条对于司法促进重点行业节能减排、产业结构升级以及支持绿色金融行业发展进行了。 长江流域各级要积极运用破产重整、破产和解等司法手段，服务深化供给侧结构性，优化产业结构和产业布局，助推钢铁、石化、建材、冶金、农药制造等产业生产技术升级、装备节水节能绿色化，鼓励企业通过技术创新减少资源消耗和污染物排放。依法审理流域港口、航道等水运基础设施纠纷案件，推动长江港口船舶污染物接处置设施、岸电及船舶受电设施建设或，保障长江黄金水道功能有效发挥。妥善审理因绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融服务引发的绿色金融案件，引导社会资金向节能环保、清洁能源、绿色交通等新兴领域延伸，不断优化、壮大绿色产业结构，促进长江流域可持续发展；支持、鼓励绿色金融、碳排放交易等新业态发展，探索生态产品价值实现径，推进生态产业化和产业生态化。 习总指出，良好生态是最普惠的民生福祉，发展经济是为了民生，生态同样也是为了民生。栗战书委员长在长江保实施座谈会上提出，审判机关、检察机关和司法行政机关要建立健全长江流域生态司法服务机制。长江保第七十七条要求加强长江流域司法保障建设。《实施意见》以人民为中心，将服务保障生态民生福祉作为司法的落脚点，第13至16条从健全资源审判组织体系、加大流域审判机制建设、锻造过硬审判队伍、深化司法参与等4个方面，加强长江司法体制机制建设，提升生态司法服务保障能力水平，不断增强人民群态获得感、幸福感、安全感。 《实施意见》第13条就完善资源审判组织体系提出了要求。在长江保实施中，各级要不断加大对资源审判工作支持力度，优化完善高级、中级、基层资源审判组织体系建设，努力拓宽生态司法覆盖面。加强对雅鲁藏布江流域、喜马拉雅山区域等长江源头、成渝地区等长江上游，雅砻江、岷江等长江重要支流，太湖、鄱阳湖等长江流域重点湖泊的专门化司法，更好满足和修复流域重要生态系统的需要。主动服务长江经济带、长三角一体化、成渝双城经济圈等重大国家战略，构建不同层次的司法协作机制，服务和保障国家重大区域发展战略的需要。 《实施意见》第14条注重加强长江流域审判机制建设，为人民群众提供有力生态司法服务。完善资源刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理，统筹适事、民事、行政多种法律责任承担方式，全面保障人民群众权益。深化流域法院集中管辖机制建设，完善集中管辖法院内部、集中管辖和非集中管辖法院之间的协同审判机制，实现省级行政区划内的集中管辖制度体系化；结合流域、湿地等生态功能区和国家公园等自然地生态和系理需要，探索实行跨省级行政区划的集中管辖机制。充分利用信息化手段，加强流域法院之间在立案、审判、执行等诉讼流程的衔接，提升跨域诉讼服务能力。加强资源巡回审判，就地开庭、调解和宣判，增强司法便民利民成效。健全协调联动机制，与检察机关、司法行政机关建立健全长江流域生态司法服务机制，加强与机关、资源主管机关等部门的沟通协调，形成长江生态合力。 《实施意见》第15条注重提升资源审判队伍专业化水平，增强司法服务人民群众的能力。将党的建设摆在首位，善于从上认识问题、推动司法工作，不断提高审判队伍判断力、力、执行力。锻造高素质专业化审判队伍，践行习生态文明思想，牢固树立现代司法，落实全面深化司法责任制综合配套要求，培养适应资源“三合一”归口审理需求的专业化审判队伍，增强服务保障人民群众优美生态需求的司法能力。深化司法国际交流合作，充分运用联合国规划署官网、司法国际论坛、司法国际交流等平台，丰富比较法律研究、案例信息共享等交流方式，拓宽流域治理国际视野，展示长江司法成效，为全球治理提供中国经验，提升中国司法的国际影响力。 《实施意见》第16条通过深化参与，提升人民群众长江意识。各级要注重拓宽参与司法的途径，通过专家辅助人制度、人民陪审员制度等，深化专业事实查明、评估鉴定、修复方案确定等诉讼活动中的参与，实现专业审判与参与深度融合。通过界日等重大时间节点，公开审判重大资源案件、发布长江流域司法和典型案例、组织人民群众参观司法和生态修复等形式，发挥司法示范引领作用，让生态文明观念深入，增强人民群众长江流域生态意识和行动自觉。 在长江保实施中，要以习生态文明思想、习思想武装头脑、指导实践、推动工作，充分发挥审判职能作用，妥善审理各类资源案件，持续深化司法机制创新，为长江流域生态和高质量发展提供有力司法服务和保障。 本文为澎湃号作者或机构在澎湃新闻上传并发布，仅代表该作者或机构观点，不代表澎湃新闻的观点或立场，澎湃新闻仅提供信息发布平台。申请澎湃号请用电脑访问。
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